Усиление действенности депутатского запроса – одно из важных условий повышения эффективности парламентского контроля
Депутатский запрос является одним из базовых инструментов парламентского контроля, направленным на обеспечение подотчетности органов исполнительной власти, защиту прав и законных интересов граждан, а также повышение эффективности государственного управления.
В условиях масштабных административных и институциональных реформ, проводимых в Республике Узбекистан, особую актуальность приобретает вопрос повышения реальной действенности данного механизма. Речь идет не только о формальном функционировании института депутатского запроса, но и о его способности оказывать практическое влияние на управленческие решения, обеспечивать дисциплину исполнения и способствовать решению социально значимых проблем.
Анализ текущей практики применения депутатских запросов выявляет ряд системных ограничений, снижающих их эффективность.
Прежде всего значительная часть ответов государственных органов носит формальный характер и не содержит конкретных мер реагирования. Наряду с этим фиксируются случаи несоблюдения установленных сроков рассмотрения запросов, что подрывает саму идею оперативного парламентского контроля.
Существенной проблемой остается отсутствие действенных механизмов ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение запросов. В результате снижается их обязательность и практическая значимость.
Дополнительно отмечается слабая интеграция депутатских запросов в последующие контрольные процедуры, включая парламентские слушания и расследования. Ограниченная цифровизация процессов мониторинга, а также недостаточный уровень прозрачности для общества также препятствуют формированию эффективной системы контроля.
Совокупность указанных факторов существенно ограничивает потенциал депутатского запроса как инструмента влияния на государственную политику.
Повышение действенности депутатского запроса требует комплексного и системного подхода, включающего правовые, институциональные, цифровые и процедурные преобразования.
Ключевым направлением реформирования является переход от формального использования данного инструмента к его полноценному функционированию в качестве механизма влияния на государственную политику. Такой подход должен основываться на принципах подотчетности, прозрачности и принятия решений на основе данных.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
первое - усиление правовых механизмов исполнения запросов;
второе - внедрение современных цифровых и аналитических инструментов подготовки депутатских запросов;
третье - повышение прозрачности и подотчетности процесса внесения, рассмотрения депутатского запроса, дачи по нему всестороннего и качественного ответа;
четвертое - интеграция депутатских запросов в систему принятия управленческих решений.
Каковы же сегодня основные направления совершенствования института депутатского запроса, обеспечивающего эффективность и действенность всего парламентского контроля?
Первое направление - совершенствование правового регулирования наиболее важных вопросов, связанных с депутатским запросом.
Первостепенное значение в этой связи имеет закрепление на законодательном уровне требований к содержанию ответов на депутатские запросы, что сделано, например, в Великобритании и Австралии, где четко прописано, что ответы должны быть обоснованными и содержательными. При этом, в международных документах, например, в Freedom of Information Act, прямо указывается, что ответы на депутатские запросы должны быть не только своевременными, но и мотивированными, включающими:
- конкретные меры реагирования;
- четкие сроки их реализации;
- определенных ответственных исполнителей.
Необходимо также ввести меры ответственности за нарушение сроков и предоставление формальных либо неполных ответов, что введено, например, в Германии.
Дополнительно целесообразно закрепить право парламента признавать ответы неудовлетворительными с возможностью инициирования дополнительных форм контроля, что эффективно реализуется в настоящее время в зарубежной практике, например, через follow-up механизмы в Великобритании и Германии.
Второе направление – это институциональное усиление парламентского контроля с помощью депутатского контроля.
Повышение эффективности депутатского запроса невозможно без его интеграции в более широкую систему парламентского контроля.
В этой связи предлагается внедрить механизм «второго уровня реагирования», предусматривающий проведение парламентских слушаний по информациям на депутатский запрос, заслушивание должностных лиц, давших ответы на депутатские запросы и, при необходимости, направление материалов, сформированных в процессе подготовки и рассмотрения депутатского запроса в правоохранительные либо контролирующие (в том числе административные) органы. Этот механизм эффективно используется, например, в США, Канаде и Германии.
Важным аспектом этого направления является и развитие практики коллективных депутатских запросов (соответствующей практике так называемого «малого запроса» (Kleine Anfrage) в Германии) и межфракционных депутатских инициатив (что используется в парламентской практике Испании), что позволит усилить политический вес и значимость рассматриваемых в таких депутатских запросах вопросов.
Также необходимо обеспечить системную увязку депутатских запросов с деятельностью парламентских комитетов, комиссий и процедурами расследований.
Третье направление - внедрение цифровых решений в процесс подготовки и рассмотрения депутатских запросов.
Цифровизация должна стать ключевым фактором повышения прозрачности и управляемости этого процесса.
В этой связи предлагается создать единую электронную систему депутатских запросов, обеспечивающую регистрацию и полный учет всех запросов; мониторинг сроков исполнения, а также оценку качества ответов. Такая рекомендация дается ОЭСР и в настоящее время эффективно внедрена, например, в Эстонии.
Система должна предусматривать автоматические уведомления о нарушениях сроков, формирование аналитических отчетов и выявление системных проблем.
Дополнительным перспективным аспектом этого направления является использование технологий анализа данных (Big Data, искусственный интеллект) для классификации обращений, прогнозирования рисков и оценки эффективности деятельности органов власти. Такие рекомендации содержатся в документах Европейской комиссии и ОЭСР.
Четвертое направление - повышение прозрачности и общественного контроля в процессе подготовки и рассмотрения депутатских запросов.
Открытость информации является важнейшим условием повышения доверия граждан к институтам власти.
В этой связи предлагается создание публичного портала депутатских запросов с открытым доступом к текстам запросов и ответов, отображением статуса их исполнения и публикацией статистических данных. Это соответствовало бы практике США и Великобритания, а также инициативам Open Government Partnership.
Эффективным инструментом может стать также внедрение публичных рейтингов государственных органов по качеству работы с депутатскими запросами, а также регулярное информирование общества о результатах рассмотрения депутатских запросов (а в идеале, всех мер парламентского контроля). Такая практика соответствовала бы практике Республики Корея и рекомендациям OЭСР.
Пятое направление - стандартизация и повышение качества депутатских запросов.
Качество самих запросов напрямую влияет на их результативность. К сожалению, в настоящее время многие депутаты не знают, как готовить качественные депутатские запросы. Для решения этой проблемы представляется целесообразным в регламентах органов представительной власти закрепить типовую структуру депутатского запроса, включающую:
- описание проблемы;
- обоснование с использованием статистических и аналитических данных;
- правовое основание для внесения депутатского запроса и правовое обоснование всех приводимых в них доводов;
- четко сформулированные вопросы;
- а также ожидаемый результат.
Закрепление структуры запроса осуществлено в парламентской деятельности Канады и Великобритании.
Кроме того, представляется целесообразным также внедрение подходов, основанных на анализе данных (evidence-based policy), что позволит повысить обоснованность и практическую направленность депутатских запросов.
Шестое направление - введение системы оценки эффективности рассмотренных депутатских запросов.
Для объективной оценки результативности необходимо разработать и закрепить (возможно, в регламентах представительных органов) эффективно используемую в Новой Зеландии и рекомендуемую ОЭСР систему ключевых показателей эффективности (KPI) рассмотренных депутатских запросов, включающих в себя:
- долю (возможно, процентную,) решенных проблем;
- уровень исполнения запросов, зависящий от полноты ответов на вопросы депутатского запроса и действенности принятых по ним мер реагирования;
- средний срок реагирования на депутатские запросы;
- количество повторных обращений депутатов с депутатским запросом по одному и тому же вопросу.
Результаты такой оценки должны использоваться при анализе деятельности государственных органов и в рамках парламентского контроля.
И, наконец, седьмое направление - развитие компетенций депутатов.
Существенным сдерживающим фактором остаются недостаточная стандартизация и уровень подготовки депутатов, а также психологические барьеры, стоящие перед депутатами при решении вопроса о внесении депутатского запроса.
Для их преодоления предлагается:
во-первых, внедрение унифицированной формы депутатского запроса и шаблонов для типовых ситуаций;
во-вторых, создание системы экспертно-аналитической поддержки при парламенте, что успешно реализовано, например, в Эстонии;
в-третьих, организация системного обучения депутатов навыкам правового анализа, работы с данными и формулирования управленческих вопросов, например, по программе Inter-Parliamentary Union;
в-четвертых, внедрение цифровых инструментов поддержки (интерактивные шаблоны, автоматическая проверка структуры, рекомендации по улучшению формулировок);
в-пятых, формирование благоприятной институциональной культуры, поощряющей активность и инициативность депутатов. Например, на основе институциональной теории нобелевского лауреата Дугласа Нортона, в соответствии с которой эффективность депутатского запроса определяется не только его нормативным закреплением, но и наличием устойчивых стимулов к его исполнению, а также сформированной практикой взаимодействия между парламентом и исполнительной властью.
Комплексное применение данных мер позволит снизить барьеры участия и повысить профессиональный уровень депутатского корпуса.
Реализация всех предложенных мер позволит, на наш взгляд, добиться качественных изменений в подготовке и рассмотрении депутатских запросов системы парламентского контроля, в том числе повышения исполнительской дисциплины государственных органов, обеспечения реальной подотчетности исполнительной власти, усиления влияния депутатов на решение социально-экономических проблем, роста доверия граждан к депутатам и принимаемым ими мерам реагирования, а также формирования современной цифровой системы депутатского запроса.
В результате депутатский запрос может стать не просто процедурным элементом парламентской деятельности, а эффективным инструментом обеспечения качества государственного управления в Республике Узбекистан.
Алимжан АКИЛОВ,
главный научный сотрудник Института законодательства и правовой политики при Президенте Республики Узбекистан, профессор Академии МВД Республики Узбекистан, доктор юридических наук, профессор.
УзА
